Министерски съвет

Център за превенция и противодействие
на корупцията и организираната престъпност

Относно: Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за вътрешния одит в публичния сектор

 

 

На основание чл. 32, ал. 6, във връзка с чл. 34, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, Центърът за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност (ЦППКОП) съгласува представения проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за вътрешния одит в публичния сектор (ЗИД на ЗВОПС) със следните бележки и предложения:

1.По §1 и §2 относно отмяната на чл. 7 и чл. 8 от проекта на ЗИД на ЗВОПС:
1.1.Съгласно чл.6, ал.1 от проекта, вътрешният одит се осъществява чрез изпълнение на одитни ангажименти за увереност или консултиране, т.е. налице са два способа за осъществяване на вътрешния одит, така, както и съгласно действащата правна уредба /чл.6, чл.7 и чл.8 от ЗВОПС/ и международните стандарти. Разпоредбите на чл.7 и чл.8 от действащия закон дават последователно цялостната правна регламентация на двата способа, начина на определяне на целта и обхвата на всеки от тях, както и способите за осъществяване им. С предложените промени се предвижда отпадане на текстовете на чл.7 и чл.8, като частично текстът на чл.7, ал.3 е пренесен в новата разпоредба на чл.6, ал.2, която посочва начините на осъществяване само на единия от способите- одитният ангажимент за даване на увереност. Остава неясно какво представлява всеки от двата способа, както и как и по какъв начин се осъществяват те. Отпадането на определянето на целта и обхвата на одитния ангажимент от ръководителя на одитното звено /чл.7,ал.2 и чл.8, ал.2 от ЗВОПС/ дава възможност за субективна преценка и договореност при определянето им предвид предложените промени в §3, чл.12, ал.5 за осъществяването на дейността по одита от външни за организацията лица и промените в §8, чл.18, ал.1 от проекта.
Предложение: С оглед предотвратяване на различни субективни тълкувания относно понятието вътрешен одит и уеднаквяване с международните изисквания, предлагаме чл.6 от проектозакона да се допълни с разпоредби, регламентиращи основните способи за осъществяването на вътрешния одит и начините на извършването им, по аналогия с чл.7 и чл.8, ал.1 от ЗВОПС.

1.2. Разпоредбата на чл.10, ал.1 от ЗВОПС задължава ръководителя на организацията да въвежда и гарантира адекватното функциониране на вътрешния одит. С предложените промени в § 2 от проекта е предвидена отмяна на този текст. Считаме, че отмяната на разпоредбата би имала негативен ефект по отношение на ангажираността на ръководството към вътрешния одит и осъществяването на техните взаимоотношения. Допълнителен довод за запазване на текста на разпоредбата е посоченото в мотивите към законопроекта относно промяната на чл.14, съгласно които задължението на ръководителите на организациите от публичния сектор да осигурят функцията по ефективен вътрешен одит следва да обезпечи правилното определяне на числеността на звената по вътрешен одит след отпадането на минималната им численост.
Предложение: текстът на разпоредбата на чл.10, ал.1 да се запази.

2.По §3 относно чл. 12, ал.2, т.4 от проекта на ЗИД на ЗВОПС:
2.1.Разпоредбата на чл. 12, ал.2, т. 4 предвижда повишаване на прага за задължително изграждане на звено за вътрешен одит (ЗВО) в първостепенните разпоредители с бюджет от 5 млн. лв. на 10 млн. лв. В мотивите към проекта на ЗИД на ЗВОПС не е представена информация за броя на организациите, които евентуално биха били засегнати от предлаганите промени. Същевременно от предложените промени в проектозакона не става ясно какво се случва със съществуващите сега звена за вътрешен одит в организациите с бюджет над 5 млн.лв. Предоставената възможност по чл. 12, ал.4 от проекта за изграждане на нови звена, освен съществуващите, е малко вероятно да бъде реализирана. Този извод се налага от мотивите към доклада, според които, към момента организациите се придържат към минималните задължителни изисквания по отношение на вътрешния одит. Освобождаването от задължението за вътрешен одит за първостепенните разпоредители с бюджет от 5 млн. до 10 млн. определено създава предпоставки за понижаване на контрола в организациите, респективно за повишаване на риска от корупционни практики. Предвид гореизложеното, считаме за целесъобразно да се обмисли и предвиди механизъм за допълнителна преценка по отношение на тези първостепенни разпоредители, които ще се освободят от задължителното изграждане на звено за вътрешен одит, като бъдат отчетени рисковете от отсъствието на такова вътрешно контролно звено. В тази връзка правим следните предложения:
Предложения:
1. Предлагаме въвеждане на нормативно задължение за създаване на звено за вътрешен одит и в организации, извън обхвата на чл.12, ал.2, в случай, че са налице препоръки на компетентни проверяващи органи за това.
2. Предлагаме звеното за вътрешен одит в организациите по чл.12, ал.2, т.3 и 4 да продължава да осъществява дейността си и при намаления на бюджета за следващата година под 10 млн.лв.
3. В проектозакона да се включи разпоредба, указваща какво се случва със сега съществуващите звена за вътрешен одит в организациите с бюджет под 10 млн.лв.

2.2. В чл.12, ал.5 от проекта на закона, е предвидено, извън случаите по чл.12, ал.2, 3 и 4, дейността по вътрешния одит да може да се осъществява от лица, които не са служители на съответната организация и отговарят на изискванията на чл.21, ал.1. Предвид отпадането на определянето на целта и обхвата на одитния ангажимент от ръководителя на одитното звено /чл.7, ал.2 и чл.8, ал.2 от ЗВОПС/, както и с оглед обезпечаване на независимост и безпристрастност на външните лица при осъществяването на дейността им, считаме, че следва да се въведе нормативно задължение за лицата да декларират обстоятелства, по аналогия с тези, предвидени в чл.19, ал.2, т.1 и т.2 и чл.21, ал.2, от ЗВОПС.
Предложение: Разпоредбата на чл.12, ал.5 да се допълни, като се предвиди нормативно задължение за лицата да декларират обстоятелства, по аналогия с тези, предвидени в чл.19, ал.2, т.1 и т.2 и чл.21, ал.2, от ЗВОПС.

3. По §5 относно чл. 14 от проекта на ЗИД на ЗВОПС:
Разпоредбата на чл.14, ал.1 от ЗВОПС регламентира гъвкавост при определяне на числеността на звеното за вътрешния одит по субективна преценка на ръководителите на организациите, съобразно посочени обективни критерии в чл.14, ал.1. Отпадат изискванията за минимална численост на звеното за вътрешен одит, които ръководителите на организациите от публичния сектор следва да съблюдават сега при определяне числеността на тези звена. Като мотив към това предложение е посочено задължението на ръководителите на организациите от публичния сектор да осигурят функцията по ефективен вътрешен одит /чл.10, ал.1 от действащия закон/, което би следвало до обезпечи функцията. Същевременно в §2 е предвидена отмяната на разпоредбата на чл.10, ал.1 от ЗВОПС. В мотивите, се предвижда също така, в случай, че някои ръководители намалят броя на вътрешните одитори до степен, която не позволява ефективно изпълнение на функциите им, с акт на МС да се определи минимална численост. Посочените мотиви не съответстват напълно с предложения текст на разпоредбата на чл.14, ал.2 от проекта, който предвижда само, че с акт на МС може да се определя минимална численост на звената за вътрешен одит в организациите от изпълнителната власт. От гледна точка на антикорупционния анализ, приемането на предложението би могло при определени обстоятелства да се окаже слабо място за проява на корупционни практики. Липсата на регламентирани минимални изисквания за числеността на звеното за вътрешен одит би довело до възможност за необосновано намаляване на броя на вътрешните одитори, в случай на недобросъвестност от страна на ръководителя, което от своя страна ще повлияе и върху качеството на дейността им. С това се създава риск за самата организация и за намаляване на възможността за реакция от страна на вътрешния одит при идентифициране на нередности и измами при управлението на финансовите средства.
Предложения:
1. Предвид факта, че министърът на финансите отговаря за координацията и хармонизацията на вътрешния одит в организациите от публичния сектор /чл.47 от ЗВОПС/, предлагаме в текста на чл.14, ал.2 от проекта, след думите „с акт на МС" да се добавят и думите „по предложение на министъра на финансите".
2. Разпоредбата на чл.14, ал.2 от проекта да се допълни, като се предвиди, че с акта на МС по предложение на министъра на финансите задължително следва да се въведат минимални изисквания за численост в организациите от публичния сектор или поне в тези със задължително изградени звена за вътрешния одит.
3. В случай, че горното предложение не бъде прието, нормата на чл.14, ал.2 от проекта на ЗИД на ЗВОПС/§5/ да се допълни като се регламентира задължение ръководителите на организациите да съгласуват с министъра на финансите промените в числеността на звената за вътрешен одит, мотивирайки предложенията си, съобразно заложените критерии.

4. По §8 относно чл.18 от проекта на ЗИД на ЗВОПС:
4.1.Съгласно чл.18, ал.1 от проекта на ЗИД на ЗВОПС, в министерства и в общини с изградени звена за одит, се предвижда задължително създаване на одитни комитети в състав от 3 до 7 членове, от които една трета са външни на организацията. Регламентирани са и изисквания за минимална образователна степен „магистър" и професионален опит 5 г. в областта на финансовото управление и контрол, вътрешния или външен одит, най малко на половината от членовете на одитния комитет. Липсва предвиден механизъм, който да обезпечи независимост и безпристрастност на външните членове при осъществяването на дейността им.
Предложение: С оглед осигуряване на независимост на дейността на одитните комитети и предотвратяване на корупционни практики на свързаност с ръководството на съответната организация, предлагаме нормативно въвеждане на задължение за външните членове на комитета писмено да декларират обстоятелства, по аналогия с тези, предвидени в чл.19, ал.2, т.1 и т.2 и чл.21, ал.2, от ЗВОПС.

4.2.Разпоредбата на чл.18, ал.7 от проекта на ЗИД на ЗВОПС урежда обща отговорност на одитния комитет да осъществява взаимодействие с външните одитори, без да се определя кой до каква степен и по какъв начин следва да се осъществява взаимодействието.
Предложение: С оглед прозрачност и избягване на корупционни практики да се предвиди регламентиране на начините на взаимодействие на одитния комитет с външните одитори в наредбата по чл.18, ал.8 или в друг акт.

5.По §11 относно чл.21 от проекта на ЗИД на ЗВОПС:
В чл.21, ал.1 от проекта на закона са посочени изискванията, които следва да бъдат налице за заемане на длъжност „ръководител на вътрешния одит". Съгласно разпоредбата, ръководител на вътрешния одит може да стане лице, което има завършено висше образование с придобита образователно- квалификационна степен „магистър" и най- малко три години стаж в областта на вътрешния или външния одит. С оглед факта, че съгласно предложените промени в чл.20, ал.1, стажант - одиторите могат да се назначават за срок три години, ръководител на вътрешния одит може да стане лице, което е било стажант до момента. Считаме, че липсата на професионален опит, предвид ограничените правомощия на стажант - одиторите и достатъчна компетентност не би осигурила в пълна степен правилното осъществяване и качеството на дейността на одита.
Предложение: С оглед гореизложеното, предлагаме ръководителят на одита да има най-малко три години стаж като одитор в областта на вътрешния или външния одит." В този случай, разпоредбата на чл.21, ал.1, т.2 би следвало да придобие следния вид:
„2. Да има най - малко три години стаж като одитор в областта на вътрешния или външния одит."

6.По §28 относно чл.48 от проекта на ЗИД на ЗВОПС:
Съгласно чл.48, ал.1, МС по предложение на министъра на финансите утвърждава стандарти за вътрешен одит в публичния сектор. Предвид факта, че правомощията на министъра на финансите са разписани детайлно в чл.48, ал.2, но тази функция липсва, както и с оглед постигане на съответствие с чл.48, ал.1, предлагаме чл.48, ал.2 да се допълни с нова т.4 със следния текст:
„4. предлага на МС за утвърждаване стандарти за вътрешен одит в публичния сектор."

7. По §29 относно чл.50 от ЗИД на ЗВОПС:
Съгласно предложената промяна на чл.50, министърът на финансите организира създаването и поддържането на база данни за звената от вътрешния одит и регистър на одиторите, издържали успешно изпита за вътрешен одитор в публичния сектор по чл.53,
Предложение: Предлагаме текста на разпоредбата на чл.50 да се допълни като се предвиди и създаване на регистър на одитните комитети в публичния сектор, което ще обезпечи независимостта и обективното изпълнение на функциите от членовете им.


С уважение,
ЮЛИ ДУЛЕВ,
ЗА ДИРЕКТОР НА ЦППКОП,
СЪГЛАСНО ЗАПОВЕД № ЗД1-РД1-АЦ-0088 ОТ 19.08.2015 Г.