Министерски съвет

Център за превенция и противодействие
на корупцията и организираната престъпност

Относно: Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за тютюна и тютюневите изделия

 

На основание чл. 32, ал. 6 и във връзка с чл. 34, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, Центърът за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност (ЦППКОП) съгласува представения проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за тютюна и тютюневите изделия (ЗИДЗТТИ), със следните бележки и предложения:
І. Обща бележка:
В мотивите към законопроекта не е посочена причината за повторната съгласувателна процедура. Първата съгласувателна процедура се е развила през м. юни 2015 г., като бележките на ЦППКОП са отразени в таблицата - справка за отразяване на становищата, получени след съгласуване по реда на чл. 32 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация. Предполагаме, че причината за повторната съгласувателна процедура са многобройните и съществени изменения, които е претърпял законопроектът, вследствие дадените в хода на първата съгласувателна процедура бележки, но това е само и единствено предположение.В този смисъл и с цел яснота, предлагаме в доклада да се посочат мотивите за повторното съгласуване.
IІ. По съдържанието на предлаганите промени в ЗИДЗТТИ:
1. С разглеждания проект на ЗИДЗТТИ се въвежда лицензионен режим за производството на тютюневи изделия, като компетентен орган е министърът на икономиката. Същевременно по отношение на промишлената обработка на тютюн е запазен съществуващият разрешителен режим (чл. 21, ал. 1, вр. чл. 36 - 41), като компетентността по отношение издаването на разрешението е на Министерски съвет. Считаме, че би било удачно да бъде обсъдена възможността и по двата режима компетентен орган да бъде министъра на икономиката, най-вече с оглед целесъобразност и своеобразно синхронизиране на администрирането на режимите. По този начин лицата, желаещи да получат лиценз, съответно разрешение, ще припознават и в двата случая един административен орган като оправомощен да издава съответните актове, което би ги улеснило, а отделно от това, подобен подход би спомогнал и самата администрация в осъществяването на дейността й.
2. По § 6 от проекта на ЗИДЗТТИ:
2.1. относно разпоредбата на чл. 24а, ал. 2, т. 9:
Цитираната разпоредба е със следното съдържание:
„Към заявлението (бел. За издаване на лиценз за производство на тютюневи изделия) се прилага анализ на финансовото състояние, потвърден от регистриран одитор или специализирано одиторско предприятие по смисъла на Закона за независимия финансов одит, в случай че лицето осъществява дейност повече от една година.
Предходните редакции на закона са предвиждали представянето на заверени от регистриран одитор годишни финансови отчети на заявителя за предходните 3 години. Настоящата редакция премахва това изискване с мотив намаляване на административната тежест по отношение на заявителя. В тази връзка е необходимо да се отчете, че анализът на финансовото състояние е изследване на финансовото състояние и основните резултати от финансовата дейност на предприятието с цел осигуряването на перспективното й развитие и разкриване на резерви за повишаване на пазарната й стойност. Той включва набиране на необходимата информация, обработката й (изчисляване на показатели, сравняване с тенденциите в отрасъла и конкурентите, изготвяне на оценка и формулиране на изводи за бъдещето развитие на предприятието) и др. Основни информационни източници на финансовия анализ са годишен счетоводен отчет (баланс, отчет за приходите и разходите, отчет за собствения капитал, отчет за паричните потоци и приложения), други счетоводни документи (отчет за себестойността, счетоводни сметки, счетоводни регистри, първични и вторични счетоводни документи, счетоводни справки), статистическа информация да развитието на отрасъла и стопанството като цяло и прогнозни разработки за развитието на икономиката и отрасъла.
От тази гледна точка, редакцията на разглежданата разпоредба поставя няколко съществени въпроса.
На първо място, неясно е какъв период от съществуването на предприятието следва да обхваща анализът (дали целия период на съществуването му, или само последните години). В тази връзка, считаме за удачно разпоредбата да фиксира определен период на анализа. На второ място, проектът на разпоредбата на чл. 24а, ал. 2 не регламентира какъв документ/документи следва да представи заявителят в случай, че предприятието му е работило по-малко от 1 година. Предлагаме разпоредбата да регламентира и този въпрос. На следващо място, отбелязваме, че освен разходите, които заявителят прави за задължителен одит на ГФО, той ще следва да извърши разходи за изготвянето на този анализ и отделно за неговото потвържаване от регистриран одитор. В тази връзка, възниква и въпросът дали този вариант намалява административната тежест за заявителя, какъвто е мотива за неговото въвеждане, т.е дали той е щадящ и икономически по-изгоден за кандидатите от представянето на одитирани годишни финансови отчети. Отделно от това, необходимо е изясняване на термина „потвърждаване", което се извършва от страна на регистрирания одитор, от гледна точка на това, че понятието не е равнозначно на „заверил" (което действие се извършва от страна на одитора по отношение на финансовите отчети). В този смисъл, необходимо е да се изясни какви действия обхваща понятието „потвърждава", дали одиторът проверява и потвърждава верността на заключенията на анализа на финансовото състояние или нещо друго, като се има предвид, че нито действащата нормативна уредба, нито приложимите международни стандарти, съдържат понятието „потвърждаване" на даден документ с финансово значение от страна на регистриран одитор.
Предложение:
1. Да се преосмисли като цяло разглежданата разпоредба, предвид това, че мотивът за намаляване на административната тежест не може да бъде напълно споделен в този случай.
2. В случай, че аргументите за оставането на разпоредбата надделеят, текстът на чл. 24а, ал. 2, т. 9 следва да предвиди времеви период на анализа, както и изискуемите от заявителя документи в случай, че той е извършвал дейност по-малко от една година.
3. Да се изясни понятието „потвърждава", като действие, извършвано от страна на регистрирания одитор.

2.2. По отношение на чл. 24б, ал. 6:
Цитираната разпоредба е със следното съдържание:
„(6) Длъжностните лица по ал. 1 може да изиска от заявителя допълнителни разяснения по представения проект."
От съдържанието на предходните алинеи на чл. 24б, а и на следващите, не става ясно какво се има предвид под „проект" - дали това е част от документацията по заявлението за издаване на лиценз, или е конкретен документ, който се представя в хода на административното производство (макар такъв да не е упоменат в изрично изброените в чл. 24а, ал. 2). Липсата на яснота по отношение на термина „проект" би могло да доведе до своеобразно превратно или разширително тълкуване на закона, съответно до излишно или обременително за заявителя изискване на допълнителни разяснения. Категоричността по отношение на обекта на административния контрол („представения проект"), е ясна индикация както за самата администрация, така и за заявителя, относно правомощията на длъжностните лица за изискването на допълнителни разяснения, което е гаранция за законосъобразност в действията им.
Предложение:
Разпоредбата на чл. 24б, ал. 6 да бъде прецизирана с оглед изясняване на съдържанието на думата „проект".

2.3. По отношение на чл. 24б, ал. 7, изр. първо :
Предложената редакция на текста на цитираната разпоредба е:
„(7) В случай, че длъжностните лица по ал. 1 установят несъответствие на изискванията, дава конкретни задължителни указания на заявителя и определя подходящ срок за отстраняване на несъответствията."
Разглежданата редакция на проекторазпоредбата индикира своеобразна дискреция на длъжностните лица при определянето на срока за отстраняване на несъответствията. Неопределянето на максималната продължителност на този срок би могло да се счете за предпоставка за даването на необосновано дълъг или кратък срок, при това единствено и само по субективната преценка на длъжностните лица. От тази гледна точка, считаме, че законът следва да предвижда максимална продължителност на срока, определян от длъжностните лица. По аналогичен начин е оформена разпоредбата на чл. 24б, ал. 11 от проектозакона.
Предложение:
1. Да се определи максимална продължителност на срока, така, както е направено в разпоредбата на чл. 24б, ал. 11 от проектозакона.
2. Текстът на чл. 24б, ал. 7, изр. първо да добие следната редакция:
„ (7) В случай, че длъжностните лица по ал. 1 установят несъответствие на с изискванията, те дават конкретни задължителни указания на заявителя и определят подходящ срок за отстраняване на несъответствията, който не може да бъде по-дълъг от ХХХХХ дни."

2.4. По отношение чл. 24б, ал. 7, изр. второ, във връзка с чл. 24б, ал. 5:
„Срокът по ал. 5 спира да тече до отстраняване на несъответствията."
Препратката в анализираната разпоредба е към ал. 5, която е със следното съдържание:
„(5) Не по-късно от 14 дни от приключване на разглеждането на заявлението по чл. 24а, ал. 1 и приложените към него документи по чл. 24а, ал. 2 или от датата на отстраняване на непълнотите и/или неточностите, длъжностните лица по ал. 1 извършват проверка на място на производствения обект и оценка относно следните обстоятелства:
1. дали предвидените производствени помещения са подходящи за производство на тютюневи изделия;
2. дали производствените помещения и предвиденото оборудване могат да осигурят технически и технологични възможности за осъществяване на пълен производствен процес на тютюневи изделия."
По отношение на регламентирания в ал. 5 срок от 14 дни, към който реферира и второто изречение на ал. 7, съществува неяснота - дали вносителите на законопроекта са имали предвид, че длъжностните лица следва да започнат и приключат проверката на място в рамките на посочените 14 дни, или са длъжни да предприемат действия (т.е. да започнат) проверката в срок не по-късно от 14 дни. В случай, че ал. 5 има предвид 14-дневен срок за започване, извършване и приключване на проверката (тогава разпоредбата на изречение второ на ал. 7 би имала смисъл - „срокът по ал. 5 спира да тече до отстраняване на несъответствията"), то основният текст на ал. 5 в частта „не по-късно от 14 дни" се нуждае от прецизиране.
Предложение:
Да бъде прецизиран основният текст на разпоредбата на чл. 24б, ал. 5, в частта „не по-късно от 14 дни", в светлината на разсъжденията по-горе, в случай, че срокът от 14 дни касае продължителността на проверката на място, като думите „не по-късно от 14 дни" бъдат заменени с думите „в срок от 14 дни".

2.5. По отношение на чл. 24в:
Алинея първа на разглежданата разпоредба урежда основанията за издаване на индивидуален административен акт - отказ от издаване на лиценз за производство на тютюневи изделия, а ал. 2 - реда за обжалване на отказа.
Считаме, че разпоредбата следва да предвиди като първа алинея основанието за издаване на лиценз, при установяване спазване на изискванията на закона, а настоящата алинея първа да се допълни с още едно основание за постановяване на отказ, а именно - визираното в чл. 24б, ал. 4 от проектозакона.
Предложения:
1. Да бъде предвидено самостоятелно основание в разглежданата разпоредба относно издаването на лиценз от страна на министъра на икономиката, когато е установено, че заявлението и приложените документи отговарят на изискванията на закона (като ал. 1. например).
2. В края на предложената и разглеждана ал. 1, след думите „на чл. 24, ал. 2" да се добавят думите „както и в случая на чл. 24б, ал. 4."

3. По отношение на § 18, т. 4 от проекта на ЗИДЗТТИ:
Разпоредбата на чл. 37, ал. 6 е със следното съдържание:
„ (6) Издаденото разрешение по чл. 21, ал. 1 се вписва в специален регистър по отделни партиди и по години по ред, определен с наредбата по чл. 39."
С цел спазване и уеднаквяване на възприетия подход по отношение и на други регистри, които се въвеждат с проекта на ЗИДЗТТИ, считаме за обосновано регистърът по чл. 37, ал. 6 също да бъде публичен.
Предложение:
Регистърът по ал. 6 да бъде публичен, по аналогия на регистрите по чл.24е и чл. 26б, ал. 1.

4. По отношение на § 24 от проекта на ЗИДЗТТИ - в частта относно чл. 43к, ал. 1:
Разпоредбата на чл. 43к, ал. 1 е със следното съдържание:
„Чл. 43к. (1) Преди пускането на пазара на ново или изменено растително изделие за пушене производителите и вносителите на растителни изделия за пушене представят на Министерството на икономиката списък на всички съставки и техните количества, използвани при производството на такива изделия, за всяка марка и за всеки тип."
Проектът на ЗИД на ЗТТИ предвижда и легална дефиниция на „растително изделие за пушене" като „изделие на базата на растения, билки или плодове, което не съдържа тютюн, и което може да бъде консумирано чрез процес на горене" (§ 1, т. 49 от допълнителните разпоредби).
С оглед избягване на каквито и да било спекулации и/или злоупотреби, считаме за целесъобразно разпоредбата на чл. 43к, ал. 1 да бъде допълнена с изискване производителите и вносителите на растителни изделия за пушене да представят и декларация, че новото или изменено растително изделие за пушене не попада в списък І „Растения и вещества с висока степен на риск за общественото здраве поради вредния ефект от злоупотребата с тях, забранени за приложение в хуманната и ветеринарната медицина" от Приложение № 1 към чл. 3, т. 1 на Наредбата за реда за класифициране на растенията и веществата като наркотични.
Предложение:
В текста на чл. 43к, ал. 1 като част от представяните на Министерството на икономиката документи да се предвиди изискване за представяне на декларация, че новото или изменено растително изделие за пушене не попада в списък І „Растения и вещества с висока степен на риск за общественото здраве поради вредния ефект от злоупотребата с тях, забранени за приложение в хуманната и ветеринарната медицина" от Приложение № 1 към чл. 3, т. 1 на Наредбата за реда за класифициране на растенията и веществата като наркотични.

ІІ. Стилистични бележки и такива от техническо естество
1. По отношение на § 6 от проекта на ЗИДЗТТИ:
1.1. чл. 24а, ал. 2, т. 9:
Предлагаме следното допълнение с цел пояснение в текста на разпоредбата, а именно - след думите „финансовото състояние" да се добавят думите „на заявителя".

1.2. чл. 24а, ал. 2, т. 11:
Разпоредбата е със следното съдържание:
„11. декларация за размера, произхода и основанието за притежаваните средства за осъществяване на дейността, за която се иска разрешение по образец - приложение № 3."
Предвид въвеждането на лицензионен режим с разглеждания проект на ЗИДЗТТИ, съответно отпадането на разрешителния такъв, в текста на разглежданата разпоредба думата „разрешение" следва да се замени с думата „лиценз".
Предложение:
В текста на чл. 24а, ал. 2, т. 11 думата „разрешение" да се замени с думата „лиценз".

1.3. чл. 24б, ал. 2, т. 1, б. „б":
Считаме, че препратката към разпоредбата на чл. 24, ал. 2, т. 6 е сгрешена и текстът следва да препраща към чл. 24, ал. 2, т. 2 от проекта на ЗИДЗТТИ.
Предложение:
В текста на чл. 24б, ал. 2, т. 1, б. „б" от проекта на ЗИДЗТТИ, препратката към чл. 24, ал. 2, т. 6 да се замени с думите „чл. 24, ал. 2, т. 2".

1.4. чл. 24б, ал. 3:
Цитираната разпоредба е със следното съдържание:
„Когато заявлението по чл. 24а, ал. 1 и приложените към него документи по чл. 24а, ал. 2 не отговарят на изискванията или са непълни и/или неточни, длъжностните лица по ал. 1 уведомяват заявителя и определят срок за отстраняване на непълнотите и/или неточностите 14 дни считано от получаването на уведомлението."
Предложената редакция на разпоредбата съдържа своеобразно вътрешно противоречие, тъй като регламентира, че длъжностните лица „определят" срок, т.е. в тяхната дискреция е да вземат решение относно неговата продължителност (оперативна самостоятелност), но същевременно предвижда този срок да е 14 дни. От тази гледна точка терминът „определят" е неточен и следва да бъде променен.
Предложение:
Текстът на чл. 24б, ал. 3 от проекта на ЗИДЗТТИ да добие следната редакция:
„(3) Когато заявлението по чл. 24а, ал. 1 и приложените към него документи по чл. 24а, ал. 2 не отговарят на изискванията или са непълни и/или неточни, длъжностните лица по ал. 1 уведомяват заявителя и му определят срок за отстраняване на непълнотите и/или неточностите 14 дни считано от получаването на уведомлението. указват, че може да отстрани непълнотите и/или неточностите в 14-дневен срок от получаването на уведомлението."

1.5. чл. 24б, ал. 4:
Предложената редакция на текста на цитираната разпоредба е:
„(4) В срока, определен по ал. 3, заявителят трябва да отстрани непълнотите и/или неточностите, като при неизпълнение на това задължение министърът на икономиката или оправомощен от него заместник-министър отказва с мотивирана заповед издаването на лиценз."
Терминът „трябва" указва императивност, а на практика хипотезата на правната норма предоставя възможност на заявителя да отстрани непълнотите и/или несъответствията (той може да реши и да не ги отстранява).
От тази гледна точка предлагаме следната стилистична промяна на разпоредбата:
„(4) Ако в срока, определен по ал. 3, заявителят трябва да не отстрани непълнотите и/или неточностите, като при неизпълнение на това задължение министърът на икономиката или оправомощен от него заместник-министър отказва издаването на лиценз с мотивирана заповед издаването на лиценз."
„(4) Ако в срока по ал. 3 заявителят не отстрани непълнотите и/или неточностите, министърът на икономиката или оправомощен от него заместник-министър отказва издаването на лиценз с мотивирана заповед."

1.6. чл. 24б, ал. 8:
Предлагаме стилистична промяна, както следва:
„(8) Лицата по чл. 24а, ал. 1 са длъжни да осигуряват достъп до производствените и складовите си помещения, да представят исканата информация и документи и да оказват всяко друго съдействие при изпълнение на възложените функции на длъжностните лица по ал. 1 при изпълнение на възложените им функции."

1.7. чл. 24б, ал. 11:
Предлагаме следната стилистична промяна:
„(11) Когато за изясняване на всички факти и обстоятелства от значение за издаването на лиценза е необходимо становище от друг орган, срокът по ал. 10 може да бъде продължен, но не с повече от два месеца. , като Заявителят следва да бъде уведомен за удължаването на срока. се уведомява."

1.8. чл. 24г, ал. 1, т. 4:
Сегашната редакция на разпоредбата не отчита възможността представляващ заявителя да е юридическо лице.
Предлагаме следната стилистична корекция на разпоредбата:
„4. трите имена, съответно наименованието на лицата, представляващи лицето, получило лиценз;"

1.9. чл. 24г, ал. 5:
Да се отстрани сгрешената препратка, като вместо по „ал. 3", препратката следва да е към ал. 4.

1.10. чл. 24д, ал. 1, т. 4 :
Предлагаме след думите „не е уведомил" да се добавят думите „министъра на икономиката".

2. По отношение на § 11, т. 1 от проекта на ЗИДЗТТИ - в частта относно чл. 30, ал. 2, т. 9 :
Предлагаме следните стилистични изменения и допълнения в разпоредбата:
„9.тютюневи и свързани с тях изделия без обявяване цените на им тютюневите и свързани с тях изделия на достъпно за клиента място и по подходящ за възприемане начин;"

С уважение,
ЕЛЕОНОРА НИКОЛОВА,
ВР.И. Ф. ДИРЕКТОР НА ЦППКОП