Министерски съвет

Център за превенция и противодействие
на корупцията и организираната престъпност

Относно: Проект на Решение на Министерския съвет за одобряване на Закон за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси

 

 

ОТНОСНО: Проект на Решение на Министерския съвет за одобряване на Закон за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси

На основание чл. 32, ал. 6 и във връзка с чл. 34, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, Центърът за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност (ЦППКОП) съгласува представения проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси (ЗИДЗПФ), със следните бележки и предложения:

1. По отношение § 3, т. 1 от проекта на ЗИДЗПФ, с който се изменя разпоредбата на чл. 24, ал. 2 от закона:
Предложено е цитираната разпоредба да бъде изменена по следния начин:
„(2) Временно отклонение от средносрочната бюджетна цел за структурния дефицит или от задължителната годишна корекция на бюджетното салдо до размер съгласно съответните изисквания на Европейския съюз се допуска при провеждането на значителни структурни реформи или еквивалентни на тях инвестиционни проекти с положителен ефект върху фискалната устойчивост в дългосрочен план. Това отклонение не може да води до надвишаване на максимално допустимия размер на дефицита на сектор "Държавно управление" по чл. 25, ал. 2."
Анализът на предлаганото изменение води до извода, че се разширява обхватът на случаите, при които е допустимо временно отклонение от средносрочната бюджетна цел за структурния дефицит или от задължителната годишна корекция на бюджетното салдо, като освен съществуващата възможност това да се случи при провеждането на значителни структурни реформи, се въвежда и още една, а именно - при провеждането на еквивалентни (на значителните структурни реформи) инвестиционни проекти. Условието, поставено от закона, е всяка от алтернативно предвидените възможности да е с положителен ефект върху фискалната устойчивост в дългосрочен план. 

Мотивите към законопроекта аргументират целта на предлаганата промяна с предвиждането на известна гъвкавост при прилагането на евроsaпейските правила за фискално и икономическо управление. Посочено е, че тя съответства на резултатите от дискусии на ниво Европейски съюз (ЕС) по този въпрос и на постигнатото споразумение между представителите за страните членки и съответните органи на ЕС за конкретните случаи и условия, при които се допуска подобна възможност.
Анализът както на предлаганите изменения, така и на мотивите към ЗИДЗПФ, установи, че не е налице яснота относно типа на „еквивалентните инвестиционни проекти", дали се имат предвид само проекти, съфинансирани от ЕС, или това понятие включва и конкретни други типове проекти (напр. съфинансирани от Европейския фонд за стратегически инвестиции и други). Изясняването на понятието е обосновано от обстоятелството, че провеждането на такива еквивалентни инвестиционни проекти е предпоставка за прилагането на гъвкавост и по-точно за отклонение от правилата за фискално и икономическо управление. Отделно от това, уточняването на този въпрос би премахнало необходимостта от тълкуване на закона, респективно би минимизирало риска от неправилното му или неточно прилагане. Липсата на ясни и непротиворечиви правни норми обичано се идентифицира като слабо място в законодателството, тъй като създава предпоставки и/или условия за корупционни прояви.

Предложение:
Да бъде направено по подходящ начин уточнение на обхвата на понятието „еквивалентни (на значителните структурни реформи) инвестиционни проекти", дали терминът визира само проекти, съфинансирани от ЕС, или включва и други типове проекти.

2. По отношение на § 28 от проекта на ЗИДЗПФ, с който се създава Глава осма „а" „Общини с финансови затруднения" с членове 130а - 130м:
С посочените нови разпоредби се дефинират условията, при които се счита, че дадена община изпитва финансови затруднения, въвежда се процедура за финансово оздравяване на такива общини, регламентират се обхватът и съдържанието на плана за финансово оздравяване, възможността и редът за отпускане на временен безлихвен заем и условията за предоставяне на допълнителна субсидия от централния бюджет за погасяване на безлихвените заеми.
2.1. Разпоредбите на чл. 130и и чл. 130к, изр. първо от проекта са с по-общ характер и регламентират задължения съответно за кмета на общината и за министъра на финансите, приложими в случай на открита процедура за финансово оздравяване на общината, независимо от това дали тя е поискала отпускането на временен безлихвен заем от държавния бюджет или не. В този смисъл и предвид общия им характер, считаме, че систематичното място на двете разпоредби не би могло да е в Раздел IV „Временен безлихвен заем за изпълнение на план за финансово оздравяване", тъй като той урежда специфичен случай на община с финансови затруднения, а именно - такава, която е поискала отпускането на временен безлихвен заем. При положение, че и двете разпоредби са относими към плана за финансово оздравяване по чл. 130е от проектозакона, считаме за обосновано систематичното им място да бъде в Раздел ІІІ „План за финансово оздравяване на общината. Изпълнение на плана." Противното би означавало, че кметът на общината ще бъде задължен да оповестява публично (на интернет страницата на общината) информация за изпълнението на плана за финансово оздравяване, само ако общината е получила такъв безлихвен заем от държавния бюджет, но не и ако общината не се е възползвала от тази възможност.

Аналогично е разсъждението и по отношение на предвиденото с чл. 130к, изр. първо от проектозакона задължение за министъра на финансите да осъществява текущо наблюдение на тримесечна база относно изпълнението на плана по чл. 130е от проектозакона.
Извършеният анализ на посочените разпоредби от гледна точка на превенция на корупционния риск и систематичното им тълкуване водят до заключението, че констатираното несистематично място на двете разпоредби би могло да бъде счетено за слабо място в нормативната уредба, тъй като предполага необходимост от тълкуване на правните норми, респективно създава възможност за противоречиво прилагане на закона. Това, от своя страна, е отчитано като риск от проява на недобросъвестно поведение.

Предложение:
Да бъде променено систематичното място на разпоредбите на чл. 130и и чл. 130к, изр. първо от проектозакона, като същите бъдат включени в раздел ІІІ „План за финансово оздравяване на общината. Изпълнение на плана."

2.2. Разпоредбата на чл. 130к, изр. второ от проекта е със следното съдържание:
„При отклонение от постигането на целите на плана министърът на финансите може да преустанови отпускането на заема по чл. 130ж, ал. 1, когато е предвидено предоставянето му на отделни траншове."
Анализът на предлаганите с § 28 от проекта на ЗИДЗПФ разпоредби установи, че не е налице регламентация на случаите, при които временният безлихвен заем се отпуска на траншове, и тези, при които се отпуска изцяло. Наред с това, в случай, че този заем е бил отпуснат изцяло, при евентуално отклонение от постигането на целите на плана, министърът на финансите няма да разполага с адекватен контролен механизъм, какъвто е предвиден при отпуснат заем на траншове (преустановяване отпускането на заема е поставено под условие същият да е отпуснат на траншове).
Отделно от горното, намираме, че в нормативната уредба по подходящ начин следва да бъдат уточнени хипотезите на отклонение от постигането на целите на плана и най-вече дали евентуалното отклонение от постигането на целите на плана би могло да се счита за тенденция за неизпълнение на поставените цели за финансова устойчивост и стабилност на общинските финанси.
Считаме, че регламентирането на констатираните проблеми в значителна степен би оптимизирало разглежданата правна материя, тъй като ще отстрани неясните правила. Хармонизирането й по този начин представлява превенция на проявите на незаконосъобразно поведение, съответно превенция на корупционния риск.

Предложение:
1. Да бъдат регламентирани по подходящ начин в закона или в подзаконов акт условията/критериите, при които временните безлихвени заеми по чл. 130ж от проектозакона се отпускат на траншове и изцяло.
2. В закона или в подзаконов акт да бъде създаден адекватен контролен механизъм за министъра на финансите, който да му дава възможност да реагира в случаите на отклонение от постигането на целите на плана при безлихвени заеми, които не са отпуснати на траншове.
3. В закона или в подзаконов акт да бъдат уточнени хипотезите на „отклонение от постигането на целите на плана" и „тенденция за неизпълнение на поставените цели за финансова устойчивост и стабилност на общинските финанси", които са въведени съответно с чл. 130к, изр. второ от проектозакона и с чл. 130з, ал. 2 от проектозакона.

2.3. Разпоредбата на чл. 130л, ал. 1 от проектозакона урежда възможността при определени условия (наличие на трайна тенденция за подобряване на финансовото състояние на общината, предприети необходими действия за изпълнение на плана по чл. 130е от проектозакона, водещи до постигане на крайните фискални цели, липса на риск от неизпълнение на плана) по предложение на министъра на финансите на общините с отпуснати временни безлихвени заеми по чл. 130ж, ал. 1 от проектозакона да бъде отпускана допълнителна субсидия от държавния бюджет за погасяването на тези заеми. Разпоредбата въвежда изискване за покриване и на 5 критерия:
1. намаление на просрочените задължения;
2. първичен бюджетен излишък за последен отчетен период на общината, който е положителната разлика между приходите, помощите и даренията, разходите и бюджетните взаимоотношения, без да се отчитат разходите за обслужване на дълга на общината;
3. устойчиво нарастване на собствените общински приходи, като се изключат тези с еднократен характер;
4. повишена събираемост на собствените приходи;
5. намаление на административните разходи, без да се отчитат разходи с еднократен характер.
Считаме, че за да е налице обективност при преценката за покриването на изброените пет критерия, е необходимо те да бъдат достатъчно конкретни. Удачно е те да предвиждат относителни тегла, процентно изражение или минимален праг. Горното е обосновано с оглед необходимостта от установяване по обективен начин на трайната тенденция за подобряване на финансовото състояние на общината. В този смисъл, намираме за подходящо в закона или в подзаконов акт да бъдат предвидени параметри относно това кое намаление на просрочените задължения или на административните разходи, коя степен на повишена събираемост на собствените приходи и кое нарастване на собствените общински приходи законодателят ще счете за достатъчни, респективно за устойчиво, за да прецени, че общината е подобрила финансовото си състояние и при изпълнение на останалите условия може да поиска отпускането на допълнителна бюджетна субсидия по чл. 130л, ал. 1 от проектозакона.
В заключение посочваме, че предвиждането на обективни критерии за преценка на горните обстоятелства е необходима предпоставка за обективност и на преценката за отпускането на допълнителни субсидии от бюджета. По този начин биха били сведени до минимум рисковете от противоправно поведение или превратно тълкуване на закона.
Предложение:
С оглед недопускане на субективизъм при преценката, предлагаме в закона или в подзаконов акт да бъдат предвидени обективни критерии (процентно изражение, относителни тегла или минимални прагове) по отношение на 5-те параметъра, посочени в чл. 130л, ал. 1 от проектозакона.

 

 

С уважение,
ЕЛЕОНОРА НИКОЛОВА,
В.И.Ф. ДИРЕКТОР НА ЦППКОП